Spurning

Hvaða leiðir eru hentugastar fyrir Evrópusambandið til að ná fram málum í andstöðu við einstök smáríki innan sambandsins?

Spyrjandi

Haraldur Ólafsson

Svar

Sáttmálum Evrópusambandsins og skilmálum aðildarsamninga einstakra ríkja er aldrei hægt að breyta nema með samþykki allra aðildarríkjanna og með fullgildingu samkvæmt stjórnskipunarreglum hvers og eins ríkis. Með setningu afleiddrar löggjafar, svo sem reglugerðar eða tilskipunar, er hins vegar vel mögulegt að mál nái fram að ganga þrátt fyrir andstöðu tiltekins ríkis þar sem það er meginregla að ráðið taki meirihlutaákvarðanir. Á því eru þó nokkrar takmarkanir. Í fyrsta lagi hafa stofnanir sambandsins ekki sjálfdæmi um það hvernig ákvarðanir eru teknar heldur er skýrt kveðið á um það í sáttmálunum (lögmætisreglan). Í öðru lagi þurfa meirihlutaákvarðanir ráðsins jafnan samþykki Evrópuþingsins til að öðlast gildi (almenn lagasetningarmeðferð) og í þriðja lagi hafa aðildarríkin neitunarvald í ráðinu í sumum málaflokkum.

***

Í Evrópusambandinu þarf að fara ólíkar leiðir að því að „ná fram málum“ eftir eðli máls (frumlöggjöf eða afleidd löggjöf) og málaflokkum (til að mynda landbúnaðarmál, samkeppnismál eða varnarmál). Möguleikar aðildarríkja Evrópusambandsins til að ná fram málum í andstöðu við einstök ríki, stór eða smá, velta á þessum sömu þáttum.

Til frumlöggjafar Evrópusambandsins teljast stofnsáttmálar sambandsins, með viðaukum og bókunum, ásamt síðari breytingum og viðbótum (svo sem Maastricht-, Amsterdam-, Nice- og Lissabon-sáttmálunum), og aðildarlögin, það eru aðildarsamningar einstakra ríkja. Í þessum sáttmálum og lögum er að finna þær grundvallarreglur sem aðildarríkin, sem „herrar sáttmálanna“, hafa komið sér saman um. Frumlöggjöfin er efst í röð réttarheimilda sambandsins, sem þýðir að afleidd löggjöf má aldrei brjóta í bága við hana. Dómstól Evrópusambandsins ber að tryggja forgang frumlöggjafarinnar og getur til að mynda gert það með ógildingu (263. grein sáttmálans um starfshætti ESB, SSE) eða forúrskurði (267. grein SSE).

Sáttmálum Evrópusambandsins er hægt að breyta eftir tveimur leiðum. Annars vegar í samræmi við hefðbundna endurskoðunarmeðferð og hins vegar með einfaldaðri endurskoðunarmeðferð (48. grein sáttmálans um Evrópusambandið, SESB).

Allar meginbreytingar sem gerðar hafa verið á stofnsáttmálum Evrópusambandsins til þessa hafa verið gerðar í samræmi við hefðbundna endurskoðunarmeðferð. Samkvæmt henni skal ráðið leggja tillögur að breytingum á sáttmálum sambandsins fyrir leiðtogaráðið og tilkynna þær þjóðþingunum. Leiðtogaráðið ákveður hvort tillögurnar verði teknar til umfjöllunar eða ekki en til þess þarf einfaldan meirihluta atkvæða. Forseti leiðtogaráðsins boðar í kjölfarið til víðtæks samráðsfundar með fulltrúum aðildarríkjanna og stofnana sambandsins þar sem samhljóða skulu samþykkt tilmæli til ráðstefnu með fulltrúum ríkisstjórna aðildarríkjanna.

Svonefndar ríkjaráðstefnur standa oftast yfir í nokkra mánuði. Í lok þeirra ákveða leiðtogar aðildarríkjanna með samhljóða samkomulagi, sem þýðir að öll aðildarríkin hafa neitunarvald, hvaða breytingar skuli gerðar á stofnsáttmálunum sambandsins. Breytingarnar eru teknar saman í sérstakan sáttmála sem hefð er fyrir að beri nafn þeirrar borgar þar sem hann er undirritaður af leiðtogum allra aðildarríkjanna (Maastricht, Amsterdam, Nice, Lissabon). Nýi sáttmálinn öðlast þó ekki gildi fyrr en öll aðildarríkin hafa fullgilt hann í samræmi við stjórnskipunarreglur sínar.


Mynd af Evrópuþingmönnunum Elisa Ferreira, Diogo Feio, Vicky Ford, Sylvie Goulard, Corien Wortmann-Kool og Carl Haglund í umræðum á þinginu.
Hin einfaldaða endurskoðunarmeðferð var innleidd í sáttmála ESB með Lissabon-sáttmálanum árið 2009. Hún nær aðeins til ákvæða þriðja hluta sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins, sem varða innri stefnur sambandsins og aðgerðir á vettvangi þess. Í samræmi við einfölduðu endurskoðunarmeðferðina getur leiðtogaráðið tekið ákvörðun um að breyta öllum eða sumum ákvæðum þriðja hluta sáttmálans, að höfðu samráði við stofnanir sambandsins. Slíka ákvörðun þarf leiðtogaráðið að taka einróma sem þýðir að sérhvert aðildarríki hefur neitunarvald. Ákvörðunin má ekki auka við þær valdheimildir sem sambandinu eru veittar í sáttmálunum. Hún öðlast ekki gildi fyrr en öll aðildarríkin hafa samþykkt hana í samræmi við stjórnskipunarreglur sínar.

Samningar um aðild nýrra ríkja að Evrópusambandinu eru gerðir milli aðildarríkja Evrópusambandsins og umsóknarríkis. Í þeim er kveðið á um skilmála aðildar, svo sem hugsanlegar undanþágur frá löggjöf sambandsins, og þá aðlögun á sáttmálum sambandsins sem aðild nýs ríkis felur í sér. Slíkir samningar eru lagðir fyrir öll samningsríkin til fullgildingar í samræmi við stjórnskipunarreglur sínar (49. grein SESB).

Af þessu má sjá að Evrópusambandinu, eða aðildarríkjum þess, eru engar leiðir færar til að breyta sáttmálum sambandsins eða ákvæðum aðildarsamnings í andstöðu við eitt tiltekið ríki. Slíkar breytingar krefjast ekki aðeins einróma samþykkis fulltrúa allra aðildarríkjanna heldur jafnframt fullgildingar samkvæmt stjórnskipunarreglum í aðildarríkjunum 28, sem í sumum löndum felur í sér þjóðaratkvæðagreiðslu.

Annað er hins vegar uppi á teningnum þegar hægt er að ná málum fram með afleiddri löggjöf, svo sem tilskipunum og reglugerðum. Þeim málaflokkum þar sem aðildarríkin geta beitt neitunarvaldi til að stöðva framgang slíkra mála hefur fækkað jafnt og þétt eftir því sem aðildarríkjunum hefur fjölgað og frá því Lissabon-sáttmálinn gekk í gildi er það meginregla að ráðið taki meirihlutaákvarðanir með þátttöku Evrópuþingsins. Að sama skapi hafa möguleikar aðildarríkjanna til að ná fram málum með afleiddri löggjöf í andstöðu við einstök ríki aukist, eins og fjallað er um í svari við spurningunni Í hvaða málaflokkum skerti Lissabon-sáttmálinn neitunarvald aðildarríkja ESB?

Ein meginregla Evrópuréttar er svonefnd lögmætisregla eða reglan um veittar valdheimildir (5. gr. SESB). Samkvæmt henni verða allar ákvarðanir sem stofnanir sambandsins taka, meðal annars samþykkt afleiddrar löggjafar, að eiga sér stoð í frumrétti. Af reglunni leiðir jafnframt að stofnanirnar eiga ekki val um hvernig ákvarðanir eru teknar um tiltekin mál því í lagastoðinni er ætíð kveðið á um hvernig það skuli gert. Þannig eru ákvarðanir ýmist teknar í samræmi við almenna lagasetningarmeðferð eða sérstaka lagasetningarmeðferð en af þeim ræðst hvernig aðkomu Evrópuþingsins og ráðsins er háttað, til að mynda hvort krafist sé einfalds meirihluta, aukins meirihluta eða einróma samþykkis allra fulltrúa í ráðinu. Ákvarðanir sem skortir lagastoð eru að jafnaði ógildar eða ógildanlegar.

Eins og áður sagði fer þeim málaflokkum fækkandi þar sem krafist er einróma samþykkis í ráðinu til að hægt sé að ná fram málum. Þeir veigamestu sem eftir eru eru sameiginlegu stefnurnar í utanríkis- og öryggismálum og öryggis- og varnarmálum sem og gerð margra ára fjárhagsramma sambandsins

Formlega séð eru því engar sérstakar leiðir hentugar til að „ná fram málum“ í andstöðu við einstök ríki, það er annað hvort hægt eða ekki og veltur á þeim þáttum sem fjallað hefur verið um hér að ofan. Í þeim tilfellum sem það er hægt, það er þegar ákvarðanir eru teknar með meirihluta atkvæða í ráðinu, skiptir engu máli hvort ríki er smáríki eða stórt ríki svo lengi sem það er eina ríkið sem er mótfallið tilteknu máli. Stór ríki þurfa hins vegar yfirleitt að fá færri ríki til liðs við sig til að stöðva framgang máls heldur en smá ríki eins og fjallað er um í svari við spurningunni Nákvæmlega hverju breytir Lissabon-sáttmálinn um áhrif smáríkja innan ráðs ESB á næstu árum?

Um óformlegar leiðir Evrópusambandsins, eða réttar sagt aðildarríkjanna, til að „ná fram málum“ í andstöðu við einstök ríki verður fjallað um í sérstöku svari. Tengill í það svar verður settur hér þegar það hefur verið birt.

Upprunaleg spurning:

Hvaða leiðir eru hentugastar fyrir Evrópusambandið til að ná fram málum í andstöðu við einstök smáríki innan sambandsins, til dæmis breytingum á ákvæðum í aðildarsamningi?

Heimildir og mynd:

Um þessa spurningu

Dagsetning

Útgáfudagur28.9.2012

Flokkun:

Evrópumál > Stofnanir

Tilvísun

Þórhildur Hagalín. „Hvaða leiðir eru hentugastar fyrir Evrópusambandið til að ná fram málum í andstöðu við einstök smáríki innan sambandsins?“. Evrópuvefurinn 28.9.2012. http://evropuvefur.is/svar.php?id=62256. (Skoðað 11.12.2018).

Höfundur

Þórhildur HagalínEvrópufræðingur og fyrrverandi ritstjóri Evrópuvefsins

Við þetta svar er engin athugasemd Skrifa athugasemd Fela Reglur um birtingu athugasemda

Skrifa athugasemd