Evrópuvefurinn: Hvaða reglur gilda um fjárlagagerð ESB?

Hlusta

Árleg fjárlög Evrópusambandsins byggjast á fjárhagsramma sambandsins sem yfirleitt er gerður til sjö ára í senn. Fjárhagsrammann þarf að samþykkja með atkvæðum allra aðildarríkja í ráðinu en þar að auki hefur Evrópuþingið neitunarvald yfir rammanum sem heild. Árleg fjárlög sambandsins eru sett með sérstakri lagasetningarmeðferð ráðsins og þingsins. Hún felur meðal annars í sér rétt Evrópuþingsins til að leggja fram breytingartillögur. Til að samþykkja árleg fjárlög sambandsins þarf atkvæði aukins meirihluta fulltrúa aðildarríkjanna í ráðinu og meirihluta atkvæða á Evrópuþinginu.

***

Fjárlagagerð í Evrópusambandinu er um margt ólík fjárlagagerð í þjóðríkjum, enda ESB ekki ríki. Í fyrsta lagi er það ekki ein stofnun sem hefur vald til að samþykkja fjárlög, í þjóðríkjum er slíkt vald oftast í höndum þjóðþinganna einna, heldur þarf samþykki tveggja stofnana, ráðsins og Evrópuþingsins, til að fjárlög ESB taki gildi. Framan af voru fjárlög sambandsins eingöngu samþykkt í ráðinu en árið 1975 fékk Evrópuþingið neitunarvald yfir hluta af útgjaldaliðum fjárlaganna og hafa þau völd aukist til muna síðan.

Jerzy Buzek, fyrrverandi forseti Evrópuþingsins, undirritar fjárlög ársins 2010.

Í öðru lagi þurfa fjárlög hvers árs að vera í samræmi við svonefndan fjárhagsramma sem gerður er til margra ára og er ætlað að tryggja að „útgjöld sambandsins þróist á skipulegan hátt og haldist innan tekjuramma þess“ (312. grein sáttmálans um starfshætti ESB (SSE)). Fjárhagsrammi til margra ára var fyrst samþykktur árið 1988, en hann fól í sér að sett var þak á útgjöld sambandsins til ársins 1992. Innleiðing fjárhagsramma til margra ára var í raun viðbragð við auknum völdum Evrópuþingsins við fjárlagagerðina en þau höfðu haft í för með sér mikil átök milli ráðsins og þingsins, sem var gjarnt á að beita synjunarvaldi sínu í því augnamiði að auka útgjöld sambandsins og jafnvel til að ná fram öðrum óskyldum markmiðum.

Frá því árið 1992 hefur fjárhagsrammi ESB yfirleitt verið gerður til sjö ára en hann skal vera til að minnsta kosti fimm ára. Samkvæmt reglum sem innleiddar voru við Lissabon-breytingarnar á sáttmálum ESB (312. grein SSE) skal ráðið, á grundvelli tillögu frá framkvæmdastjórninni og að fengnu samþykki Evrópuþingsins, samþykkja einum rómi reglugerð þar sem mælt er fyrir um fjárhagsramma til margra ára. Í fjárhagsrammanum eru gefin upp efri mörk eigin tekna sambandsins og hámarksfjárhæð greiðsluskuldbindinga og fjárhagsskuldbindinga í hverjum útgjaldaflokki, sem hlutföll af samanlögðum þjóðartekjum aðildarríkjanna. Úr honum má því lesa hverjar heildartekjur og heildarútgjöld sambandsins verði að hámarki á hverju ári næstu sjö árin.

Nýju reglunum verður beitt í fyrsta sinn við gerð næsta fjárhagsramma, fyrir tímabilið 2014-2020. Núgildandi fjárhagsrammi fyrir árin 2007-2013, líkt og undanfarar hans, var samþykktur með samstarfssamningi milli stofnana Evrópusambandsins, Evrópuþingsins, ráðsins og framkvæmdastjórnarinnar. Hann var einnig gerður á grundvelli tillögu frá framkvæmdastjórninni og þurfti einróma samþykki leiðtogaráðsins og meirihluta Evrópuþingsins til staðfestingar. Með nýju reglunum mun Evrópuþingið því eftir sem áður hafa neitunarvald við gerð fjárhagsrammans en enga formlega möguleika til að leggja fram breytingartillögur.

Það er meginregla við fjárlagagerð í Evrópusambandinu að jafnvægi sé á milli tekna og útgjalda í fjárlögunum (310. grein SSE). Ólíkt ríkjum getur Evrópusambandið ekki skuldsett sig með því að taka lán fyrir útgjöldum. Fjárlög sambandsins skulu ennfremur fjármögnuð að fullu með eigin tekjum, með fyrirvara um aðrar tekjulindir. Sambandið getur þó ekki tekið sjálfstæðar ákvarðanir um innheimtu skatta og gjalda heldur er það rekið fyrir framlög frá aðildarríkjunum. Samhliða samþykkt fjárhagsramma til margra ára þarf ráðið því að samþykkja einum rómi, og að höfðu samráði við Evrópuþingið, ákvörðun um tekjuöflunarkerfi sambandsins sem gildir alla jafna í jafnmörg ár. Ákvörðunin þarfnast ennfremur fullgildingar í aðildarríkjunum eftir stjórnskipunarreglum þeirra (311. grein SSE). Hún kveður á um tekjulindir Evrópusambandsins á tímabilinu, það er á grundvelli hvaða tekjustofna útgjöld sambandsins skuli fjármögnuð. Auk þess inniheldur ákvörðunin nokkrar sérreglur svo sem um hinn svonefnda breska afslátt (e. the british rebate) af framlögum til ESB. Helstu núverandi tekjustofnar ESB eru hlutdeild í tollum, virðisaukaskatti og vergum þjóðartekjum aðildarríkjanna. Nánar er fjallað um tekjur og útgjöld Evrópusambandsins í svörum við spurningunum Hvernig eru útgjöld Evrópusambandsins fjármögnuð? og Í hvað er útgjöldum ESB varið?

Árleg fjárlög Evrópusambandsins þurfa að vera í samræmi við gildandi fjárhagsramma. Evrópuþingið og ráðið ákveða fjárlögin á grundvelli tillögu framkvæmdastjórnarinnar að fjárlagafrumvarpi í samræmi við sérstaka lagasetningarmeðferð. Meðferðin tryggir þinginu rétt til að leggja fram breytingartillögur við frumvarpið og það verður ekki afgreitt nema með samþykki þingsins (314. grein SSE).

Framkvæmdastjórnin ber ábyrgð á framkvæmd fjárlaga í samstarfi við aðildarríkin. Á hverju ári leggur hún fyrir Evrópuþingið og ráðið skýrslu um framkvæmd fjárlaga ársins á undan. Evrópuþingið, að fengnum tilmælum ráðsins, staðfestir reikninga vegna fjárlagaframkvæmdar framkvæmdastjórnarinnar. Endurskoðunarrétturinn aðstoðar Evrópuþingið og ráðið við framkvæmd eftirlits með fjárlagaframkvæmd framkvæmdastjórnarinnar en rétturinn tekur saman ársskýrslu eftir að hverju fjárhagsári hefur verið lokað og sendir stofnunum sambandsins (317. og 318. grein SSE)). Um bókhald Evrópusambandsins hefur meðal annars verið fjallað í svari við spurningunni Hvers vegna hafa endurskoðendur ESB ekki viljað undirrita bókhald sambandsins?

Um mitt ár 2011 lagði framkvæmdastjórnin fram fyrstu drög að fjárhagsramma fyrir tímabilið 2014-2020 og eru þau nú til umræðu í Evópuþinginu. Í drögunum er gert ráð fyrir að hámarksfjárhæð greiðsluskuldbindinga lækki úr 1,06% af samanlögðum þjóðartekjum ESB fyrir tímabilið 2007-2013 í 1,00% fyrir tímabilið 2014-2020 og að þakið á eigin tekjum sambandsins standi í stað milli tímabila í 1,23% af samanlögðum þjóðartekjum ESB.

Samhliða drögum að fjárhagsramma fyrir komandi ár lagði framkvæmdastjórnin fram drög að ákvörðun um tekjuöflunarkerfi sambandsins fyrir sama tímabil. Þar eru lagðir til tveir nýir tekjuflokkar, annars vegar skattur á fjármagnshreyfingar (sjá umfjöllun um Tobin-skatt) og hins vegar sérstakur ESB-virðisaukaskattur, sem ætlað er að koma í staðinn fyrir núverandi tekjur ESB af hlutdeild í virðisaukaskatti aðildarríkjanna og til lækkunar á hlut ESB í þjóðartekjum aðildarríkjanna.

Alls óvíst er þó hvernig næsti fjárhagsrammi og tekjuöflunarkerfi munu koma til með að líta út þegar þau hafa verið samþykkt. Eins og kom fram hér að ofan krefjast báðar ákvarðanir samþykkis allra fulltrúa aðildarríkjanna í ráðinu en þau eru 27 talsins. Hefð er fyrir því að þar takist nettógreiðendur og nettóþiggjendur á um heildarútgjöld sambandsins og einstaka útgjaldaliði, einkum framlög til sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar og byggðastefnunnar. Þar að auki eru aðildarríkin hvergi nærri öll sátt við hina ný tillögðu tekjuflokka en David Cameron, forsætisráðherra Bretlands, hefur sagst munu beita synjunarvaldi gegn innleiðingu samevrópsks skatts á fjármagnshreyfingar milli landa. Þar að auki krefst fjárhagsramminn samþykkis Evrópuþingsins sem iðulega ætlast til þess að aðildarríkin greiði hærri framlög til sambandsins en fulltrúar aðildarríkjanna í ráðinu eru tilbúnir til.

Heimildir og mynd:

Dinan, Desmond, 2010. Ever Closer Union: An Introduction to European Integration. 4. útgáfa. Houndmills, Basingstoke: Palgrave/Macmillan.
Wikipedia.com - Haushalt der Europäischen Union.
Deutscher Bundestag (2011): Der Vorschlag der Europäischen Kommission für einen Mehrjährigen Finanzrahmen 2014 – 2020.
Mynd sótt á heimasíðu Evrópuþingsins, 1.6.2012.

Hvaða reglur gilda um fjárlagagerð ESB?

Höfundur

Útgáfudagur

Spyrjandi

Efnisorð

Tilvísun

Tengd svör á Evrópuvefnum

Hvernig eru útgjöld Evrópusambandsins fjármögnuð?

Í hvað er útgjöldum ESB varið?

Hvers vegna hafa endurskoðendur ESB ekki viljað undirrita bókhald sambandsins?

Hefur ESB gert eitthvað til þess að bókhald þess verði áreiðanlegra?

Hvað segir ársskýrsla ESB fyrir árið 2009 um bókhald sambandsins?