Svar

Aðildarríki Evrópusambandsins hafa gripið til ýmissa ráðstafana á síðustu misserum til að koma á fjármálastöðugleika innan sambandsins í kjölfar alþjóðlegu fjármálakreppunnar. Þau aðildarlönd sem hingað til hafa lent í mestum skuldavanda, Grikkland, Írland og Portúgal, hafa fengið aðstoð frá öðrum ríkjum sambandsins og hafa byrðarnar lagst misþungt á þau eftir íbúafjölda og landsframleiðslu, eftir því hvort þau eigi aðild að evrusamstarfinu eða ekki og hvort þau séu þiggjendur neyðaraðstoðar vegna eigin skuldavanda. Allur munur er þar af leiðandi á ímynduðum hlut Íslands í björgunarpökkunum eftir því hvort hér hefði orðið efnahagshrun, þrátt fyrir aðild að ESB og evru, eða ekki. Gert verður ráð fyrir báðum möguleikunum í þessu svari án þess að þeirri spurningu sé þar með svarað hvort aðild Íslands að ESB og evru hefði í raun og veru komið í veg fyrir hrunið. Vangaveltum um slíkt er ekki hægt að svara í framhjáhlaupi.

***

Vakin er athygli á því að þetta svar var skrifað í ágústmánuði árið 2011. Síðan þá hafa ýmsar forsendur svarsins breyst, einkum varðandi síðari áætlunina um efnahagslegan stuðning við Grikkland.

***

Ef Ísland hefði gengið í ESB til dæmis á tímabilinu 1990-2002 og síðan orðið aðili að evrusamstarfinu þá værum við nú að fást við sama vanda og önnur evruríki vegna fjármála í Grikklandi, Portúgal, Írlandi og fleiri löndum. Þetta er rétt athugað hjá spyrjanda og stundum má reyna að skrifa söguna í viðtengingarhætti sem kallað er: Gefa sér að eitthvað hefði gerst allt öðru vísi í fortíðinni og reyna að átta sig á þeirri mynd sem þá mundi blasa við í dag. Gallinn við þessa aðferð er hins vegar sá að sú breyting sem við hugsum okkur hefur oftar en ekki margar aðrar afleiðingar en þá sem spurt er um svo að málið getur orðið afar flókið. Við biðjum lesendur að hafa þetta í huga hér á eftir

Nicolas Sarkozy forseti Frakklands, Christine Lagarde framkvæmdastjóri Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og Angela Merkel kanslari Þýskalands mæta til fundar evruhópsins í Brussel 21. júlí 2011.

Skuldbindingar aðildarríkja Evrópusambandsins til varnar fjármálastöðugleika á evrusvæðinu eru, þegar þetta er skrifað um miðjan ágúst 2011, einkum tvenns konar: Annars vegar eru tvíhliða lán til Grikklands, það er að segja lán sem viðkomandi ríki hafa veitt Grikklandi beint, og hins vegar var stofnaður viðlagasjóður til að koma í veg fyrir að skuldavandi Grikkja næði að breiðast út til hinna evruríkjanna.

Í byrjun maí 2010 var tilkynnt að evruríkin hefðu ákveðið að veita gríska ríkinu 80 milljarða evra tvíhliða lán á næstu þremur árum til að greiða niður skuldir. Lánið skiptist á evruríkin utan Slóvakíu sem neitaði að taka þátt. Til viðbótar lofaði Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (AGS) 30 milljörðum evra í varasjóð (e. stand-by agreement) sem samanlagt gerði 110 milljarða evra lánapakka.

Síðar í sama mánuði tilkynntu fjármálaráðherrar aðildarríkja ESB um stofnun neyðarsjóðs upp á 750 milljarða evra sem myndast með eftirfarandi framlögum:

• 60 milljarða evra framlagi Evrópska fjármálastöðugleikakerfisins (European Financial Stabilisation Mechanism, EFSM). Kerfið virkar þannig að framkvæmdastjórnin, fyrir hönd ESB, tekur lán á markaði og lánar það áfram til aðildarríkis í fjárhagserfiðleikum að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Endurgreiðsla á láninu er tryggð með fjárlögum ESB og lendir því á einstökum ríkjum í hlutfalli við hækkun fjárlaga sem af henni kann að leiða.
• 440 milljarða evra framlagi frá evruríkjunum gegnum sérstakt fyrirtæki, European Financial Stability Facility (EFSF), sem var stofnað gagngert í þeim tilgangi að gefa út skuldabréf eða safna fé með öðrum hætti á lánamarkaði til að lána öðrum evruríkjum í skuldavanda. Það eru evruríkin sjálf sem ábyrgjast útgáfuna. Í júní 2011 samþykktu leiðtogar evruríkjanna að auka hámarksábyrgðir á skuldum EFSF úr 440 milljörðum evra í 780 milljarða evra, þannig að heildarupphæðin mundi hækka í 1090 milljarða. Þegar þetta er skrifað um miðjan ágúst 2011 bíður sú ákvörðun endanlegrar staðfestingar þjóðþinga aðildarríkjanna.
• 250 milljarða evra framlagi frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum.

Eins og hér kemur fram standa evruríkin undir langstærstum hluta þeirra skuldbindinga sem björgunarpakkarnir fela í sér. Talsvert hefur verið deilt innan sambandsins um aðkomu þeirra ESB-ríkja sem hafa ekki tekið upp evru, en umræður um aðgerðir við skuldavandanum hafa nær alfarið farið fram á vettvangi evruríkjanna. Þannig neituðu Bretar staðfastlega að taka þátt í láninu til Grikklands en Svíþjóð og Pólland veittu framlag til málamynda. Bretar, Svíar og Danir hafa hins vegar tekið þátt í fjárhagsaðstoð við Írland með tvíhliða framlögum, það er að segja án aðkomu ESB.

Í samningi evruríkjanna um stofnun EFSF kemur fram að ef samningsríki lendir í fjárhagslegum erfiðleikum og óskar eftir stöðugleikaláni EFSF (e. stability support loan) eða nýtur fjárhagslegs stuðnings úr sambærilegum lánsáætlunum þá getur það farið fram á að skuldbinding þess til að veita frekari ábyrgðir í samræmi við EFSF-samninginn falli niður (2. mgr. 8. gr.). Til þess þarf einróma samþykki hinna samningsríkjanna en ákvörðun um slíkt gildir þó ekki afturvirkt um þær ábyrgðir sem viðkomandi ríki hefur þegar tekið á sig. Strax við undirritun EFSF-samningsins þann 7. júní 2010 var samþykkt að Grikkland fengi þessa stöðu, sem kölluð er „aðili utan ábyrgðar“ (e. stepping-out guarantor). Írland bættist í þann hóp þann 3. desember 2010 og Portúgal þann 16. maí 2011.

Hér hefur verið lýst kjarnanum í vangaveltum um aðkomu Íslands sem evruríkis að neyðarlánum á evrusvæðinu. Ýmislegt bendir til þess að sem þiggjandi meiri háttar efnahagsaðstoðar vegna efnahagshrunsins árið 2008, hvort sem væri frá ESB, AGS eða frá einstökum ríkjum, hefðu Íslendingar getað beðist undan því að ganga í ábyrgðir fyrir önnur evruríki í skuldavanda. Hlutur Íslands í ábyrgðarskuldbindingum EFSF hefði þar af leiðandi verið enginn miðað við þessar forsendur.

Tvíhliða lán evruríkjanna til Grikklands voru veitt án þess að evruríkin hefðu áður skuldbundið sig til að veita slík lán og fordæmi eru fyrir því, eins og áður var sagt, að ríki hafi ákveðið að taka ekki þátt í þeirri lánveitingu. Ísland sem evruríki hefðu hugsanlega gert það líka. Ef hér hefði hins vegar ekki orðið neitt efnahagshrun hefði Ísland væntanlega gengið í ábyrgð fyrir lánum með sama hætti og önnur sambærileg evruríki sem ættu ekki í vandræðum umfram önnur.

Skuldbindingar evruríkjanna skiptast á einstök ríki í hlutfalli við innborgað hlutafé þeirra í Seðlabanka Evrópu. Seðlabankar allra aðildarríkja ESB eiga hlut í heildarhlutafé Seðlabanka Evrópu og er hann veginn eftir meðaltali hlutar viðkomandi ríkis í heildarlandsframleiðslu og meðaltali hlutar í mannfjölda Evrópusambandsins. Í greinargerð til aðalsamninganefndar Íslands í viðræðunum við ESB frá samningahóp um efnahags- og peningamál er gert ráð fyrir að hlutur Íslands í heildarhlutafé Seðlabanka Evrópu yrði um 0,07% ef Ísland gengi í Evrópusambandið.

Hlutur evruríkjanna í heildarhlutafé Seðlabanka Evrópu er hins vegar aðeins 70% (á móti 30% frá ESB-ríkjum sem ekki hafa tekið upp evru) og því er hlutur einstakra evruríkja í björgunarpökkunum stærri en hlutar þeirra í hlutafé seðlabankans. Samsvarandi veginn hlutur Íslands væri því ekki 0,07% heldur 0,1% (0,07 * 100/70 = 0,10).

Í töflunni hér á eftir sést hversu miklar skuldbindingar felast í björgunarpökkum einstakra landa, á hvaða stofnanir þær skiptast og hver hlutur Íslands væri ef landið væri aðili að ESB og hefði tekið upp evru (athugið að tölur eru gefnar upp í evrum).

	Grikkland I	Írland	Portúgal	Grikkland II
Tvíhliða lán	80 milljarðar frá evruríkjunum	4,8 milljarðar frá Bretlandi, Svíþjóð og Danmörku
EFSM		22,5 milljarðar	26 milljarðar
EFSF		17,7 milljarðar	26 milljarðar	109 milljarðar
AGS	30 milljarðar	22,5 milljarðar	26 milljarðar
Samtals:	110 milljarðar	67,5 milljarðar	78 milljarðar	109 milljarðar
Þar af hluti Íslands sem evruríkis, 0,1%	80 milljónir	17,7 milljónir	26 milljónir	109 milljónir

Þannig mætti gera ráð fyrir, miðað við 0,1% hlutdeild, að samanlagður hlutur Íslands í björgunarpökkum Grikklands, Írlands og Portúgals hefði orðið lán sem næmi samtals 232,7 milljónum evra eða 38,4 milljörðum íslenskra króna á genginu 165. Lánið hefði því aðeins breyst í útgjöld að lántakandi endurgreiddi ekki þá peninga sem honum voru lánaðir. Til samanburðar má nefna að heildarútgöld ríkisins samkvæmt fjárlögum ársins 2011 voru áætluð 510 milljarðar króna.

Ávinningurinn af þessu láni Íslands væri væntanlega hinn sami og annarra evruríkja sem hafa gert sér vonir um að með þessum aðgerðum megi bægja frá öðrum og verri skakkaföllum.

Niðurstaða þessara vangaveltna er því sú, þegar tekið hefur verið tillit til íbúafjölda og landsframleiðslu, að hlutur Íslands sem evruríkis í björgunarpökkum ESB hefði sennilega annaðhvort orðið enginn, ef hér hefði samt orðið efnahagshrun árið 2008, eða lán sem næmi um 38 milljörðum íslenskra króna, ef hér hefði ekki orðið efnahagshrun. Þetta er þó sett fram með almennum fyrirvara sem alltaf þarf að gera þegar spáð er um óorðna hluti, hvort sem er í fortíð eða framtíð, ekki síst þegar forsendur eru frekar óljósar og illa skilgreindar eins og hér er.

Heimildir og mynd:

• Framkvæmdastjórn ESB, stjórnarsvið fyrir efnahags- og fjármál: The EU as a borrower.
• Framkvæmdastjórn ESB, stjórnarsvið fyrir efnahags- og fjármál: EFSM.
• Framkvæmdastjórn ESB, stjórnarsvið fyrir efnahags- og fjármál: Programme for Ireland.
• Framkvæmdastjórn ESB, stjórnarsvið fyrir efnahags- og fjármál: Programme for Portugal.
• Framkvæmdastjórn ESB, stjórnarsvið fyrir efnahags- og fjármál: The Economic Adjustment Programme for Greece.
• Reglugerð nr. 407/2010 um stofnun evrópsks fjármálastöðugleikakerfis (EFSM).
• Heimasíða European Financial Stability Facility (EFSF): FAQ.
• Rammasamkomulag evruríkjanna um EFSF.
• Breytingar á rammasamkomulagi evruríkjanna um EFSF, bíður staðfestingar þjóðþinganna.
• Heimasíða Seðlabanka Evrópu: Capital subscription.
• Greinargerð til aðalsamninganefndar um yfirferð rýniblaða í samningahópum: Kafli 17 Efnahags- og peningamál, bls. 24.
• Katinka Barysch (2010): The political consequences of the euro crisis.
• Financial Times: Cameron keeps UK out of Greek bail-out.
• Financial Times: EU leaders agree €109bn Greek bail-out.
• Fjárlög Alþingis fyrir árið 2011, bls. 3.
• Fyrri mynd sótt á heimasíðu leiðtogaráðs ESB 12. ágúst 2011.
• Síðari mynd sótt á heimasíðu EFSF 12. ágúst 2011.