Spurning

Verða niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslunnar um væntanlegan aðildarsamning Íslands að ESB ekki örugglega bindandi?

Spyrjandi

N.N.

Svar

Lagalega bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla um aðild Íslands að Evrópusambandinu mundi krefjast breytinga á stjórnarskránni, sem heimilar löggjafanum ekki að fela öðrum að taka ákvarðanir sem eru á hans valdsviði. Í áliti meirihluta utanríkismálanefndar Alþingis, frá árinu 2009, segir að kjósa skuli um samninginn í þjóðaratkvæðagreiðslu áður en gerðar verði breytingar á stjórnarskránni. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu yrðu aðeins leiðbeinandi jafnvel þótt stjórnmálaflokkar lýstu því yfir að þeir teldu sig pólitískt bundna til að fylgja henni. Að mati meirihluta utanríkismálanefndar kemur til greina að halda aðra, í það skiptið bindandi, þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildina ef niðurstöður þeirrar fyrri verða jákvæðar. Engin formleg ákvörðun hefur þó verið tekin um slíkt. – Hafi stjórnarskránni verið breytt í samræmi við tillögur stjórnlagaráðs áður en kosið verður um aðildarsamning að ESB yrði það hins vegar stjórnskipuleg skylda að kjósa um aðildarsamninginn í lagalega bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu.

***

Ákvörðunin um að halda þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild Íslands að Evrópusambandinu er pólitísk en engin stjórnskipuleg skylda er til staðar um að bera þurfi mögulega aðild undir þjóðaratkvæði. Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og Vinstrihreyfingarinnar græns framboðs kemur fram að aðild Íslands að ESB verði aldrei leidd til lykta nema með þjóðaratkvæðagreiðslu að loknum aðildarviðræðum. Þjóðin muni því fá tækifæri til að taka afstöðu með eða á móti aðild.


Á kjörstað þjóðaratkvæðagreiðslunnar um tillögur stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá.

Í áliti meirihluta utanríkismálanefndar Alþingis um aðildarumsókn að Evrópusambandinu segir að meirihlutinn telji ekki skipta meginmáli hvort niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild verði lagalega bindandi eða leiðbeinandi, „enda verði afstaða stjórnmálaflokka skýr um að þeir bindi sig pólitískt til að hlíta vilja þjóðarinnar í þessum efnum“. Þjóðaratkvæðagreiðsla sem ekki er lagalega bindandi getur hins vegar aldrei skuldbundið alþingismenn til að hlíta niðurstöðum hennar enda eru kjörnir fulltrúar á Alþingi „eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum“ (48. grein stjórnarskrárinnar).

Lagalega bindandi þjóðaratkvæðagreiðsla um aðild að Evrópusambandinu mundi krefjast breytinga á stjórnarskránni, sem heimilar löggjafanum ekki að fela öðrum að taka ákvarðanir sem eru á hans valdsviði. Í áliti meirihluta utanríkismálanefndar stendur að „með því að hefja þegar næstu skref í átt að aðild að ESB með stjórnarskrárbreytingum, án þess að þjóðin hafi kosið um aðildarsamning, væri vilji þjóðarinnar virtur að vettugi.“ Í álitinu, sem er frá árinu 2009, er meirihlutinn því þeirrar skoðunar að kjósa skuli um aðildarsamninginn áður en ráðist verði í stjórnarskrárbreytingar.

Í álitinu segir jafnframt: „Það er skoðun meiri hlutans að þjóðin eigi að veita Alþingi leiðsögn á grundvelli efnisatriða aðildarsamnings í almennri þjóðaratkvæðagreiðslu. Synji þjóðin aðildarsamningi muni Alþingi ekki aðhafast frekar í málinu. Samþykki þjóðin aðildarsamninginn mun Alþingi ráðast í nauðsynlegar breytingar á stjórnarskránni og undirbúa þær með þingrofi“. Í kjölfar slíkra breytinga á stjórnarskránni þyrftu að fara fram kosningar og nýtt þing þyrfti einni að samþykkja stjórnarskrárbreytingarnar. Nýja þingið gæti þá fullgilt aðildarsamninginn og gert aðrar lagabreytingar sem nauðsynlegar væru vegna aðildar Íslands að ESB.

Í áliti meirihluta utanríkismálanefndar er sá möguleiki nefndur að haldnar verði tvær þjóðaratkvæðagreiðslur um aðild Íslands að ESB. Sú fyrri yrði leiðbeinandi. Ef niðurstaða hennar yrði jákvæð þyrfti að ráðast í breytingar á stjórnarskránni enda leyfir hún ekki framsal ríkisvalds til alþjóðastofnunar í þeim mæli sem aðild að ESB felur í sér. Í breytingartillögunum gæti einnig falist ákvæði um endanlegt samþykki þjóðarinnar á lögum sem fela í sér framsal ríkisvalds. Með þeim hætti mundi ákvörðunin um aðild Íslands að ESB flytjast alfarið í hendur þjóðarinnar og niðurstöður síðari þjóðaratkvæðagreiðslunnar yrðu því bindandi. Eins og fram hefur komið gætu þessar breytingar ekki átt sér stað fyrr en tvö þing samþykktu þær.

Í kjölfar þessara stjórnarskrárbreytinga þyrfti að samþykkja sérstök lög á Alþingi sem mundu mæla fyrir um að ákvörðun um aðild Íslands að ESB yrði tekin í þjóðaratkvæðagreiðslu. Hver sem niðurstaða þjóðaratkvæðagreiðslunnar yrði væru alþingismenn skuldbundnir til að hlíta henni, því ákvörðun sem áður hefði verið á þeirra valdsviði væri komin í hendur þjóðarinnar. Í áliti meirihluta utanríkismálanefndar Alþingis kemur fram að þessi leið sé fremur erfið í framkvæmd en gerleg engu að síður. Nánar er fjallað um þessa leið í svari við spurningunni Hvað þýðir tvöföld þjóðaratkvæðagreiðsla í tengslum við hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu?

Í tillögum stjórnlagaráðs að nýrri stjórnarskrá Íslands er ákvæði (111. gr.) sem segir að samþykki Alþingi fullgildingu samnings sem felur í sér framsal ríkisvalds skuli ákvörðunin borin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Niðurstaða slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu yrði bindandi og mundi tryggja aðkomu þjóðarinnar við gerð samninga sem fela í sér framsal ríkisvalds. Nýlega var samþykkt í þjóðaratkvæðagreiðslu að leggja tillögur stjórnlagaráðs til grundvallar nýrri stjórnarskrá. Hafi þessar tillögur, þar á meðal 111. grein, náð fram að ganga og stjórnarskránni verið breytt áður en kemur að þjóðaratkvæðagreiðslu um aðild yrðu niðurstöður hennar bindandi að lögum.

Verði núgildandi stjórnarskrá hins vegar áfram í gildi þegar þjóðaratkvæðagreiðsla um aðild Íslands að ESB fer fram er ljóst af ofansögðu að niðurstaða hennar verður ekki lagalega bindandi. Hvort hugmyndinni um tvöfalda þjóðaratkvæðagreiðslu yrði hrint í framkvæmd er óvíst.

Heimildir og myndir:

Um þessa spurningu

Dagsetning

Útgáfudagur 2.11.2012

Tilvísun

Þorvarður Kjerulf Sigurjónsson og Þórhildur Hagalín. „Verða niðurstöður þjóðaratkvæðagreiðslunnar um væntanlegan aðildarsamning Íslands að ESB ekki örugglega bindandi?“. Evrópuvefurinn 2.11.2012. http://evropuvefur.is/svar.php?id=63359. (Skoðað 24.8.2017).

Höfundar

Þorvarður Kjerulf Sigurjónssonalþjóðastjórnmálafræðingur og fyrrverandi verkefnastjóri hjá EvrópuvefnumÞórhildur HagalínEvrópufræðingur og fyrrverandi ritstjóri Evrópuvefsins

Við þetta svar er engin athugasemd Skrifa athugasemd Fela Reglur um birtingu athugasemda

Skrifa athugasemd