Spurning

Ef íslensk stjórnvöld mundu selja rafmagn um sæstreng til Evrópu mættu þau þá nota mismunandi gjaldskrár og rukka lægra verð af einstaklingum og fyrirtækjum hér á landi en í Evrópu?

Spyrjandi

Bjarni Jónsson

Svar

Tekið skal fram strax í upphafi að íslensk stjórnvöld selja ekki rafmagn. Landsvirkjun, stærsta orkufyrirtæki landsins, er 100% í eigu íslenska ríkisins (0,1% félagsins er í eigu einkahlutafélags sem er 100% í eigu íslenska ríkisins en 99,9% félagsins eru í beinni eigu ríkisins) (lög um Landsvirkjun nr. 42/1983). Landsvirkjun hefur sýnt því áhuga að selja orku um sæstreng til Bretlands og tengjast þannig hinum sameiginlega orkumarkaði EES-ríkjanna (Rúv, „Sæstrengur mikið tækifæri“). Í júlí 2012 skipaði iðnaðarráðherra starfshóp til þess að kanna þann möguleika að leggja sæstreng (Iðnaðarráðuneytið, „Skipun ráðgjafarhóps um lagningu sæstrengs“).

Landsvirkjun, sem og aðrir aðilar sem starfa á íslenskum raforkumarkaði, er bundin af samkeppnislögum (samanber 1. mgr. 27. gr. raforkulaga nr. 65/2003) til dæmis meginreglunum um bann við misnotkun á markaðsráðandi stöðu og samráði (sjá nánar samkeppnislög nr. 44/2005). Löggjafinn gerir því ráð fyrir því að „lögmál markaðarins“ ráði verðlagningu á raforku. Með þeim undantekningum að í samræmi við lög um niðurgreiðslur húshitunarkostnaðar (nr. 78/2002) er raforka sem notuð er til húshitunar niðurgreidd í samræmi við efni og skilyrði laganna. Og samkvæmt lögum um jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku (nr. 98/2004), er kostnaður vegna dreifingar til almennra notenda á dreifbyggðum svæðum niðurgreiddur í samræmi við efni og skilyrði laganna. Í sambandi við hugsanlega sölu á raforku um sæstreng má geta þess að hlutlægar efnahagslegar forsendur (svo sem orkutap við flutning rafmagns um sæstreng) gæti leitt til mismunandi verðs til íslenskra neytenda og neytenda í öðrum EES-ríkjum.


Vinna við lagningu sæstrengs.

Íslenska ríkið gæti hins vegar, á pólitískum forsendum, viljað setja reglur um hámarksverð til íslenskra neytenda, en það vekur upp spurningar í ljósi skuldbindinga ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Reglur Evrópusambandsins um sölu á rafmagni (og gasi) hafa verið innleiddar í EES-samninginn og taka því þegar til íslenska ríkisins þrátt fyrir að möguleikar Íslendinga til þess að versla með raforku við önnur EES-ríki séu nú mjög takmarkaðir.

Almennt má geta þess að Evrópusamruninn hefur lengi haft metnað til að byggja hagsæld aðildarríkjanna á samvinnu í orkumálum. Í upphafi var mikil áhersla lögð á samvinnu á sviði kjarnorku, en virkjun slíkrar orku hafði ekki þau byltingarkenndu áhrif sem vonir stóðu til. Í dag eru bundnar vonir við að sameiginlegur markaður með rafmagn og gas auki skilvirkni í framleiðslu, dreifingu og afgreiðsluöryggi og styrki þannig samkeppnishæfni Evrópusambandsins/EES-svæðisins (sjá 4. málsgrein aðfararorða tilskipunar 96/92/EB um innri markað fyrir raforku).

Regluverk innri markaðarins um sölu á rafmagni og gasi hefur birst í þremur kynslóðum raforkutilskipana: Sú fyrsta með tilskipun 96/92/EB um innri markað fyrir raforku, önnur með tilskipun 2003/54/EB um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu á tilskipun 96/92/EB og sú þriðja með tilskipun 2009/72/EB um sameiginlegar reglur um innri markaðinn fyrir raforku og um niðurfellingu á tilskipun 2003/54/EB. Fyrsta og önnur raforkutilskipunin hafa verið innleiddar í íslenskan rétt með raforkulögum. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar (nr. 146/2005) sem innleiddi aðra raforkutilskipunina í EES-samninginn var ákveðið að Íslandi væri heimilt að nýta undanþágu, sem er að finna í 15. grein tilskipunarinnar, vegna þess að landið teldist lítið eingangrað kerfi (í skilningi 26. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar). Þessi undanþága hefur engin áhrif á möguleika íslenska ríkisins til þess að ákveða mismunandi verðlagningu á raforku til innlendra og erlendra aðila (reyndar gæti sæstrengur haft áhrif á það hvort undanþágan ætti við um landið).

Þriðja raforkutilskipunin hefur ekki enn verið innleidd í EES-samninginn en búist er við því að það verði gert á næstu misserum. Hún mun þó að öllum líkindum hafa takmörkuð áhrif á möguleika íslenska ríkisins til þess að ákveða mismunandi verðlagningu á raforku til innlendra og erlendra aðila. Í ljósi þeirra undanþága og sérlausna sem nú virðist stefnt að í samningaviðræðunum við Evrópusambandið er heldur ekki líklegt að það skipti máli í samhengi við hugsanlega mismunandi verðlagningu hvort Ísland verði aðili að Evrópusambandinu eða verði áfram EFTA megin í EES-samstarfinu.


Á myndinni sjást þeir sæstrengir sem liggja til Íslands.

Ef vikið er að því álitaefni sem er hér til umfjöllunar þá er útgangspunkturinn sá að reglur EES-réttar miða sérstaklega að því að samkeppni ríki innan orkumarkaðarins. Þær byggja á þeirri forsendu að samkeppni komi öllum til góða til lengri tíma litið. Takist að koma á sameiginlegum innri orkumarkaði í framtíðinni mundi það þýða að einungis smávægilegur og tímabundinn mismunur yrði á verði á orku innan markaðarins (annars væri ekki um að ræða einn markað). Það að setja reglur um verð til neytenda er augljóslega í andstöðu við þessar forsendur, sérstaklega ef tilgangur þeirra er að mismuna neytendum eftir því hvar þeir eru staddir innan EES-svæðisins.

Þó verður að taka fram að mörg aðildarríki Evrópusambandsins hafa í gildi reglur um verð til neytenda (sjá fréttatilkynningu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins frá 15. nóvember 2012). Ekki er ljóst hvort þau ríki telja sig hafa rétt til þess að hafa slíkar reglur í gildi eða hvort þau hafi einfaldlega látið það eiga sig að breyta þeim, hugsanlega vegna þrýstings innlendra hagsmunahópa. Í einhverjum tilvikum treysta ríkin á undanþágur sem er að finna í 2. mgr. 3. gr. annarrar raforkutilskipunar og varða ráðstafanir í þágu almennra efnahagslegra hagsmuna.

Á sambærilega undanþágu reyndi í tilskipun sem ætlað var að koma á fót sameiginlegum innri markaði með gas (tilskipun 2003/55/EB) í svokölluðum Federutility úrskurði dómstóls Evrópusambandsins (mál C-265/08) en hann varðaði ráðstöfun ítalskra stjórnvalda um hámarksverð til neytenda á gasi. Dómstóllinn sló því föstu að ekki væri útilokað að slíkar ráðstafanir væru heimilar samkvæmt Evrópurétti, en hins vegar þyrftu þær að uppfylla eftirtalin skilyrði:
  • Að stuðla að almennum efnahagslegum hagsmunum með þeim hætti að viðhalda sanngjörnu verði til neytenda á orku – að teknu tilliti til bæði markmiðsins um frjálst flæði og nauðsynlega vernd fyrir neytendur. Dómstóllinn lagði áherslu á að þessi markmið lægju að baki tilskipuninni (26.-32. mgr. dómsins).
  • Að rúmast innan kröfunnar um meðalhóf, það er að segja að ná markmiðinu um almenna efnahagslega hagsmuni og jafnframt að vera tímabundnar (33.-43. mgr. dómsins).
  • Að vera skilgreindar með skýrum hætti, vera gagnsæjar og gilda án mismununar, vera sannprófanlegar og tryggja jafnan aðgang raforkufyrirtækja í Evrópusambandinu að innlendum neytendum (43.-46. mgr. dómsins).


Eins og gefur að skilja er þessi mælikvarði almennur í eðli sínu. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins tilkynnti á árinu 2011 að hún ætlaði að höfða samningsbrotamál gegn þremur aðildarríkjum vegna reglna um verðlagningu (sjá fréttatilkynningu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins 6. apríl 2011) og ef þau mál enda með dómi verður að öllum líkindum til mun skýrari mælivarði til þess að meta lögmæti ráðstafana um verð á raforku. Eftir sem áður er ljóst að almennar ráðstafanir sem hefðu það markmið að lægra verð gilti á Íslandi heldur en í þeim EES-ríkjum sem raforka væri seld til standast ekki þennan mælikvarða, þó ekki væri nema bara fyrir þær sakir að slíkar ráðstafanir væru ekki tímabundnar. Tímabundnar ráðstafanir sem ætlað væri að vernda neytendur vegna skammtímahækkana sökum breytinga á samkeppnisskilyrðum á markaði væru dæmi um ráðstafanir sem gætu hugsanlega uppfyllt ofangreind skilyrði – að því gefnu að slík ráðstöfun væri í raun og veru nauðsynleg og grundvallaðist af félagslegum sjónarmiðum (sjá nánar: Anatole Boute, 2011).

Að lokum má nefna að raforkutilskipanirnar hafa einnig að geyma undanþágu varðandi sérstaklega viðkvæma viðskiptavini (til dæmis mjög dreifbýl svæði). Sú undanþága gæti átt við varðandi sérstök úrræði sem nú eru til staðar hér á landi, auk svipaðra úrræða í framtíðinni, en ekki við almenna ráðstöfun sem væri ætlað að vernda alla neytendur á íslenska markaðnum. Hvort þær ráðstafanir sem nú eru í gildi hér á landi falli undir undanþáguna fellur hins vegar utan þessarar umfjöllunar, þar gæti einnig haft áhrif sjónarmiðið um endurnýjanlega orkugjafa (sjá 2. mgr. 3. gr. þriðju rafmagnstilskipunarinnar).

Heimildir og myndir:

Upprunaleg spurning:

Ef Ísland selur rafmagn um sæstreng til Evrópu, hafa íslensk stjórnvöld heimild til mismunandi gjaldskrá og haft t.d. annað og lægra verð til íbúa og fyrirtækja hér á landi?

Um þessa spurningu

Dagsetning

Útgáfudagur21.12.2012

Tilvísun

Þorbjörn Björnsson. „Ef íslensk stjórnvöld mundu selja rafmagn um sæstreng til Evrópu mættu þau þá nota mismunandi gjaldskrár og rukka lægra verð af einstaklingum og fyrirtækjum hér á landi en í Evrópu? “. Evrópuvefurinn 21.12.2012. http://evropuvefur.is/svar.php?id=62214. (Skoðað 22.9.2018).

Höfundur

Þorbjörn Björnssonlögfræðingur

Við þetta svar er engin athugasemd Skrifa athugasemd Fela Reglur um birtingu athugasemda

Skrifa athugasemd