Evrópuvefurinn: Hvernig bregst ESB við ef ráðist er á eitt ríki í sambandinu, fara þá öll ríkin í stríð?

Hlusta

Evrópusambandið er ekki hernaðarbandalag og fela sáttmálar þess ekki í sér sameiginlega varnarskuldbindingu álíka og 5. grein stofnsáttmála Atlantshafsbandalagsins um að árás á eitt ríki jafngildi árás á þau öll. Aðildarríki Evrópusambandsins eru því ekki skyldug til að fara í stríð ef ráðist er á eitt aðildarríki en þau eru hins vegar skyldug til að veita því óskilgreinda aðstoð. Mikil samstaða ríkir á milli Evrópuríkja gagnvart ytri öryggisógnum en samstarf þeirra í varnarmálum nær allt aftur til ársins 1948.

***

Í sáttmálanum um Evrópusambandið er lögð á það sérstök áhersla að þjóðaröryggi sé alfarið á ábyrgð hvers aðildarríkis fyrir sig (2. mgr. 4. gr. sáttmálans um Evrópusambandið). Evrópusambandið hefur ekki eigin her á sínum snærum en aðildarríki sambandsins starfa þó saman að öryggis- og varnarmálum og mynda hernaðarleg teymi í tengslum við ákveðin verkefni. Það er þó ávallt að frumkvæði einstakra ríkja og eru aðildarríki ekki skuldbundin til þátttöku. Nánar má lesa um stefnu ESB í öryggis- og varnarmálum í svari við spurningunni Er Evrópusambandið með einhvers konar Evrópuher og eru aðildarríkin skyldug til að taka þátt í honum?

Við Lissabon-uppfærslu sáttmálanna um Evrópusambandið komu til sögunnar tvö ný ákvæði sem varða viðbrögð aðildarríkja ESB við þær aðstæður þegar öryggi eins aðildarríkis er ógnað. Annars vegar er um að ræða ákvæði um gagnkvæmar varnir eða aðstoð (e. mutual defence/assistance clause) og hins vegar svonefnt samstöðuákvæði (e. solidarity clause).

Ákvæðið um gagnkvæmar varnir (7. mgr. 42. gr. sáttmálans um Evrópusambandið) kveður á um að „komi til vopnaðra átaka á yfirráðasvæði aðildarríkis skal hinum aðildarríkjunum vera skylt að bjóða fram hjálp sína og aðstoð eins og þau frekast geta“. Sá fyrirvari er þó settur á skuldbindinguna að hún „skal ekki hafa áhrif á sérstakt eðli stefnu tiltekinna aðildarríkja í öryggis- og varnarmálum“ og „vera í samræmi við skuldbindingar gagnvart Atlantshafsbandalaginu, sem verður áfram grundvöllur sameiginlegra varna þeirra ríkja sem eru aðilar að því og vettvangur framkvæmdar á þeim vörnum.“

Í kjölfar gildistöku Lissabon-breytinganna á sáttmálum ESB var tekin ákvörðun um að leggja niður Vestur-Evrópusambandið (VES; Western European Union, WEU), varnarbandalag Evrópuríkja (sjá yfirlýsingu forsætis Vestur-Evrópusambandsins). Með innleiðingu ákvæðisins um gagnkvæmar varnir í sáttmálann um ESB töldu aðildarríki VES, sem grundvallaðist á sameiginlegri varnarskuldbindingu í Brussel-samningnum frá 1948 (V. gr. stofnsamnings VES), að sambandið hefði lokið sögulegu hlutverki sínu. Þótt ákvæðið um gagnkvæmar varnir sé nýtt á vettvangi ESB er því ljóst að það stendur á gömlum merg og ber vott um þá samstöðu sem ríkt hefur meðal Evrópuríkja í áraraðir.

Vestur-Evrópusambandið var leyst upp 30. júní 2011. Aðildarríki VES voru rauðu löndin á kortinu. Grænu, bláu og fjólubláu löndin höfðu aðkomu að starfsemi VES undir ólíkum formerkjum eftir því hvort þau áttu aðild að NATO, ESB eða hvorki NATO né ESB þegar þátttakan hófst.

Þýðing ákvæðisins er þó nokkuð umdeild og telja ýmsir fræðimenn að hún sé fyrst og fremst táknræn (sjá til að mynda Topala, 2011). Orðalag ákvæðisins skilgreinir ekki eðli aðstoðarinnar heldur staðfestir stöðu Atlantshafsbandalagsins (e. North Atlantic Treaty Organization, NATO), sem grundvöll sameiginlegra varna þeirra aðildarríkja ESB sem eiga aðild að NATO, og hlutleysistefnu annarra ríkja. Þessir fyrirvarar voru nauðsynleg forsenda þess að aðildarríki ESB næðu einróma samkomulagi um ákvæðið.

Í skýrslu til finnska utanríkisráðuneytisins um ákvæðið um gagnkvæma aðstoð kemur fram að eðli þeirrar aðstoðar sem veitt yrði á grundvelli ákvæðisins yrði breytilegt eftir eðli árásarinnar og því pólitíska samhengi sem ákvæðinu yrði beitt í. Ákvæðið beinist að aðildarríkjunum og hefðu stofnanir Evrópusambandsins enga aðkomu að veitingu slíkrar aðstoðar. Hún yrði veitt á milli ríkja samkvæmt túlkun hvers og eins en ekki í gegnum sambandið.

Samstöðuákvæðið (222. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins) mælir fyrir um að Evrópusambandið og aðildarríki þess skuli „taka höndum saman, í anda samstöðu, ef aðildarríki verður fyrir hryðjuverkaárás eða náttúruhamförum eða hamförum af mannavöldum.“ Sambandið skal „nýta öll þau úrræði sem það hefur yfir að ráða, þar með talið hernaðarleg úrræði sem aðildarríki hafa látið því í té, til að:

koma í veg fyrir hryðjuverkaógn á yfirráðasvæði aðildarríkjanna,
vernda lýðræðislegar stofnanir og óbreytta borgara fyrir hryðjuverkaárásum,

Ákvæðið skuldbindur ennfremur annars vegar sambandið og hins vegar aðildarríkin til að aðstoða aðildarríki ef það „verður fyrir hryðjuverkaárás eða náttúruhamförum eða hamförum af mannavöldum“. Aðildarríkin skulu í því skyni hafa samráð á vettvangi ráðsins.

Samstöðuákvæðið hefur, eins og ákvæðið um gagnkvæmar varnir, verið túlkað á ólíkan hátt af aðildarríkjunum. Samkvæmt niðurstöðum rannsóknar (Myrdal og Rhinard, 2010) skiptast aðildarríkin í þrjá nokkuð jafnstóra hópa eftir afstöðu sinni til ákvæðisins. Annars vegar er hópur ríkja sem hefur jákvæða afstöðu til ákvæðisins og er líklegur til að styðja víðtæka og fyrirbyggjandi notkun þess. Hins vegar er hópur sem hefur heldur neikvæða afstöðu til ákvæðisins og finnst það ýmist ónauðsynlegt eða óttast að því verði misbeitt. Þriðji hópurinn hefur tvíbenta afstöðu og fellur á milli hinna.

Finnland og Írland eru dæmi um tvö hlutlaus aðildarríki ESB sem eiga ekki aðild að NATO og hafa túlkað öryggisákvæðin á nokkuð ólíkan hátt, en í aðdraganda lögfestingar Lissabon-sáttmálans fengu ákvæðin einmitt hvað mesta umræðu í þessum tveimur löndum.

Finnar falla í þann hóp ríkja sem styður bæði ákvæðin og telur þau bæta hvort annað upp og vera nauðsynleg (Rhinard, 2011). Þannig hefur Erkki Tuomioja, núverandi utanríkisráðherra Finnlands, sagt að Finnar túlki ákvæðið sem gagnkvæma varnarskuldbindingu (e. mutual security guarantee commitment). Í skýrslunni til finnska utanríkisráðuneytisins um ákvæðið kemur ennfremur fram að íhuga þurfi lagabreytingar til að gera Finnlandi, sem hlutlausu ríki, kleift að veita hernaðarlega aðstoð ef ráðist væri á aðildarríki ESB.

Írum var á hinn bóginn mikið í mun að tryggja hlutleysi sitt og að samþykkja ekki ákvæði sem feldu í sér varnarskuldbindingu. Í kjölfar þess að Lissabon-sáttmálanum var hafnað af Írum í þjóðaratkvæðagreiðslu fengu þeir sérstaka lagalega staðfestingu (e. legal guarantee) leiðtogaráðsins á því að það sé undir hverju aðildarríki ESB komið að ákveða sjálft eðli þeirrar aðstoðar sem kveðið er á um í sáttmálunum í kjölfar hryðjuverkaárásar (222. gr. SSE) eða vopnaðra átaka í einu aðildarríki (7. mgr. 42. gr. sáttmálans um ESB). Þetta gildir jafnt um Írland og önnur aðildarríki.

Heimildir og mynd:

Sáttmálinn um Evrópusambandið og sáttmálinn um starfshætti ESB í Lissabon-útgáfunni.
Yfirlýsing forsætis fastanefndar Vestur-Evrópusambandsins.
Stofnsamningur Vestur-Evrópusambandsins.
Topala, Oana (2011): How Common is CSDP? Solidarity and Mutual Defence in the Lisbon Treaty.
Myrdal og Rhinard (2010): The European Union’s Solidarity Clause: Empty Letter or Effective Tool?
Teija Tiilikainen (2008): A Report on the Mutual Assistance Clause Included in the EU's Lisbon Treaty.
Erkki Tuomioja (2011): From Crisis Management to Conflict Prevention. Is the EU up to the Task?.
European Council: Presidency Conclusions, 18.-19. júní 2009.

Hvernig bregst ESB við ef ráðist er á eitt ríki í sambandinu, fara þá öll ríkin í stríð?

Höfundar

Útgáfudagur

Spyrjandi

Efnisorð

Tilvísun

Tengd svör

Er Evrópusambandið með einhvers konar Evrópuher og eru aðildarríkin skyldug til að taka þátt í honum?

Hver er samningsafstaða Íslands í utanríkis, öryggis- og varnarmálum?