Svar

Landbúnaður sem atvinnugrein hefur allnokkra sérstöðu þegar horft er á hagsögu 20. aldar. Vegna tæknivæðingar hefur framleiðsla á starfsmann margfaldast langt umfram eftirspurn eftir vörunni á flestum markaðssvæðum. Landbúnaður er oft nátengdur staðbundinni menningu, þjóðerni og þess háttar, og jafnframt reynir þar í vaxandi mæli á umhverfismál, dýravernd og fleira. Allt þetta verður til þess að landbúnaður margra landa fellur illa að hugmyndum manna um fríverslun og markaðshagkerfi. Þannig er engin furða þótt þessi atvinnugrein skeri sig úr í heildarþróun atvinnulífs á síðustu öld.

Evrópusambandið og forverar þess hafa frá upphafi lagt mikla áherslu á landbúnaðarmál og þau hafa lengst af verið gildasti þátturinn í starfsemi sambandsins, til dæmis ef mælt er í fjárútlátum. Svonefnd Sameiginleg landbúnaðarstefna (Common Agricultural Policy, CAP) var mótuð á sjöunda áratug síðustu aldar, ekki síst fyrir áhrif Frakka undir forystu Charles de Gaulle forseta. Stuðningurinn við landbúnað var lengi vel einn helsti ávinningur Frakka af starfi ESB, en Þjóðverjar og fleiri höfðu í staðinn margvíslegan hag af fríverslun með iðnaðarvörur.

Landbúnaðarstefna ESB hefur verið í stöðugri endurmótun allt frá upphafi.

Þrátt fyrir breytingar í einstökum atriðum hefur megintilgangurinn alltaf verið hinn sami: Að stuðla að velferð bænda með því að tryggja þeim svipaðar tekjur og öðrum samfélagshópum. Til þess þarf verulegar tilfærslur á fjármunum innan samfélagsins og það hlutverk hefur ESB tekið að sér í aðildarríkjunum. Landbúnaðarstefnan hefur þó alltaf verið umdeild vegna mikilla umsvifa og möguleika á svikum, vegna skrifræðis, óheppilegra aukaverkana á köflum, til dæmis í umhverfismálum, og vegna neikvæðra áhrifa í viðskiptum út fyrir sambandið.

Markmið landbúnaðarstefnunnar voru upphaflega skilgreind í Rómarsáttmálanum frá 1957 og hafa verið nær óbreytt síðan:

• Að auka framleiðni í landbúnaði
• Að tryggja bændum sanngjörn lífskjör
• Að skapa stöðugleika á mörkuðum fyrir búvörur
• Að tryggja öruggt framboð á fæðu
• Að tryggja neytendum sanngjarnt verð á búvörum

Jafnframt átti innri markaður sambandsins að ná yfir landbúnaðarvörur sem áttu að flæða frjálst um allt ESB-svæðið. Vörur sem eiga uppruna sinn í ESB skyldu njóta forgangs. Síðan 1970 hefur sambandið borið kostnaðinn við framkvæmd stefnunnar sameiginlega í stað einstakra ríkja.

Þungamiðjan í þeim meðulum sem beitt var í fyrstu fólst í styrkjum í beinu hlutfalli við framleiðslumagn, það er að segja svipuðu kerfi og Íslendingar hafa notað lengst af. Hagur bænda vænkaðist sannarlega af þessu en framleiðslumagnið var framan af ótakmarkað og því fylgdu ýmsir bögglar skammrifinu:

• Tryggt lágmarksverð var ekki tengt eftirspurn og leiddi til offramleiðslu
• Birgðir söfnuðust upp í kjötfjöllum og „vínvötnum“ með miklum kostnaði fyrir skattgreiðendur
• Stórbændur fengu mikla styrki en smábændur bjuggu við skarðan hlut
• Bændur hneigðust til að ofnota eiturefni og tilbúinn áburð til að auka framleiðsluna sem takmarkað landrými gaf af sér
• Viðskiptahömlur og tollar á þessu sviði torvelduðu útflutning til ESB frá öðrum og stönguðust á við fríverslunina á öðrum sviðum
• Stuðningur við útflutning frá ESB bjagaði heimsmarkað, bitnaði á framleiðendum utan sambandsins og vakti upp viðskiptadeilur

Á áratugnum 1980-1990 voru fyrstu skrefin tekin til að sníða af þessa vankanta, til dæmis með kvótakerfi í mjólkurframleiðslu eins og hér á landi og með hvers konar sparnaði enda tók CAP þá til sín um 70% af fjárlögum ESB. Síðar hefur verið dregið úr framlögum til stórbænda og kerfið fært í átt til beingreiðslna þar sem meðal annars er tekið tillit til byggðasjónarmiða og hófsemi í framleiðslumagni. Tryggt lágmarksverð var lækkað en engu að síður batnaði hagur bænda vegna annarra þátta, andstætt því sem forystumenn þeirra höfðu haldið á lofti fyrirfram. Á síðustu árum hafa mjólkurkvótar verið hækkaðir til að lækka verð á mjólkurvörum og stendur til að afnema þá alveg (sjá til dæmis þessa skýrslu).

Árið 2000 var samþykkt átakið „Dagskrá 2000“ (Agenda 2000) þar sem fram koma meðal annars nýjar áherslur í landbúnaðarmálum. Til dæmis á að lækka verð til að efla samkeppnishæfni ESB á þessu sviði á heimsmarkaði, tryggja neytendum öryggi og gæði í matvörum, tryggja stöðugar og sanngjarnar tekjur í landbúnaði, taka tillit til umhverfismála og dýraverndar og skapa bændum og fjölskyldum þeirra nýja möguleika á tekjum og störfum. Má segja að þróunin hafi síðan mjakast í þessa átt þó hægt fari, og nú er svo komið til dæmis, að næstum 90% af beinum stuðningi við bændur eru ótengd framleiðslu. Einnig er lögð áherslu á að menn sinni öllum markmiðum í senn, umhverfismálum, dýravernd og fæðuöryggi. Enn á að halda áfram að færa áhersluna frá framleiðslustyrkjum til dreifbýlisþróunar og er henni nú helgaður sérstakur sjóður eins og sagt er frá í svari Þórhildar Hagalín við spurningunni Hvað felst í landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins, CAP?

Þegar menn huga að breytingum á stórum og þungum kerfum er þeim oft líkt við olíuskip sem þurfa langan tíma til að breyta stefnu sinni. Þessi samlíking á sannarlega við hér og víst hefur tekið langan tíma að breyta rótgróinni stefnu ESB í landbúnaðarmálum. Hins vegar má færa fyrir því góð rök að þessar breytingar hafi í raun verið óumflýjanlegar og hljóti að halda áfram í sömu átt; þær eiga sér rætur í ýmsum helstu einkennum samtímans, svo sem hnattvæðingu, eflingu viðskipta á öllum sviðum, stuðningi við þróunarlönd, áherslu á umhverfismál og mengunarhömlur, kröfum um öryggi í fæðuöflun þjóðríkja og heilnæmi matvæla, áhuga á dýravernd, kröfu um gagnsæi og heilbrigða starfshætti og svo framvegis.

Heimildir og myndir:

• Dinan, Desmond (2010). Ever Closer Union: An Introduction to European Integration. 4. útg. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Einkum bls. 329-347.
• Economic Impact of the Abolition of the Milk Quota Regime - Regional Analysis of the Milk Production in the EU (2009). Skýrsla gerð fyrir framkvæmdastjórn ESB.
• Fyrri mynd sótt 13.10.2011 af heimasíðu Farmers Weekly Interactive
• Seinni mynd sótt 13.10.2011 af heimasíðu framkvæmdastjórnar ESB

Upphafleg spurning var sem hér segir:

Hver hefur verið þróun landbúnaðar innan ESB-ríkja samanborið við þróun landbúnaðar á Íslandi? Hefur hagur bænda innan ESB vænkast við inngöngu í ESB?

Seinni tveimur þáttunum í spurningunni verður svarað sérstaklega.