Svar

Ýmsar rannsóknir hafa verið gerðar á áhrifum Evrópusambandsins á löggjöf í aðildarríkjunum. Niðurstöður slíkra rannsókna er hins vegar erfitt að bera saman þar sem ólíkar forsendur liggja þeim iðulega til grundvallar. Í fyrsta lagi eru áhrif ESB skilgreind á mismunandi hátt. Í flestum tilfellum er orðið aðeins notað um innleiðingu tilskipana í lög aðildarríkjanna en stundum er notuð skilgreining sem nær til hvers kyns hvatningar sem kemur frá Evrópusambandinu og leiðir til lagasetningar í aðildarríkjunum. Í öðru lagi er mismunandi hvaða löggjöf aðildarríkjanna er tekin til greiningar (frumlöggjöf, afleidd löggjöf eða hvort tveggja).

***

Í aðildarríkjum Evrópusambandsins hafa bæði aðildarsinnar og andstæðingar aðildar átt það til að beita því sem rökum fyrir málstað sínum að 80% af lögum sem sett eru í aðildarríkjunum eigi uppruna sinn í reglum sem koma frá ESB. Fyrir aðildarsinna er þessi háa tala til vitnis um mikilvægi ESB en fyrir andstæðinga aðildar er þetta skýrt merki um ofvöxt sambandsins.

Sú tilgáta hefur verið sett fram að þessi fullyrðing eigi rætur sínar að rekja til ummæla Jacques Delors, þáverandi forseta framkvæmdastjórnarinnar, frá árinu 1988 þegar hann spáði því á tröppum Evrópuþingsins að eftir 10 ár myndu 80% löggjafar aðildarríkjanna á sviði efnahagsmála, kannski einnig skatta og félagsmála, eiga uppruna sinn hjá Evrópubandalaginu. Delors hafði þó varla sleppt orðunum þegar farið var að vitna til þeirra eins og heilags sannleika um ástand mála á þeim tíma, og hefur það verið gert allar götur síðan.

Á meðal fræðimanna hefur staðhæfingin um 80 prósentin – eða goðsögnin eins og hún er stundum köllluð – alla tíð verð umdeild og má segja að megindlegar (e. quantitative) rannsóknir á Evrópuvæðingu (e. Europeanization) snúist um prófun hennar. Ýmsar slíkar rannsóknir hafa verið framkvæmdar í aðildarríkjunum en þær er hins vegar erfitt að bera saman þar sem ólíkar forsendur liggja þeim iðulega til grundvallar.

Evrópusambandið setur með ýmsum hætti lög sem hafa mismunandi vægi:

• Tilskipanir (e. directives) eru bindandi fyrir sérhvert aðildarríki sem þeim er beint til, að því er markmið þeirra varðar, en yfirvöldum í hverju ríki er í sjálfsvald sett á hvern hátt og með hvaða leiðum markmiðunum verður náð.
• Reglugerðir (e. regulations) hafa almennt gildi, eru bindandi í heild sinni og gilda í öllum aðildarríkjunum án frekari lögfestingar.
• Ákvarðanir (e. decisions) eru bindandi í heild sinni fyrir þá sem þeim er beint til.

Rannsóknir á áhrifum ESB á regluverk aðildarríkjanna miðast oft einungis við innleiðingu tilskipana en ekki reglugerða eða ákvarðana. Þannig sýndi athugun á áhrifum ESB-tilskipana í Bretlandi á árunum 1987 til 1997, að 15,5% breskra reglugerða (e. statutory instruments) voru settar til að innleiða ESB-tilskipanir, en í Bretlandi eru þess konar reglugerðir notaðar í yfir 90% tilvika við innleiðingu tilskipana (Page, 1998). Í annarri rannsókn var skoðað hve stór hluti þess regluverks (frumlöggjafar og afleiddrar löggjafar), sem var í gildi í Danmörku árið 2003, var settur til að innleiða ESB-tilskipanir og reyndist hlutfallið 14% (Blom-Hansen og Christensen, 2004). Sama aðferð leiddi í ljós að 12,6% af hollensku regluverki (Bovens and Yesilkagit, 2004) og 10,6% allra austurrískra laga og 14,1% allra austurrískra reglugerða, sem voru í gildi árið 2003, voru sett til að innleiða Evróputilskipanir (Müller og Jenny, 2010).

Þegar reglugerðir ESB eru undanskildar eins og gert er í rannsóknunum hér á undan, verður ekki einungis minna úr heildaráhrifum ESB á löggjöf aðildarríkjanna, heldur skekkir það einnig samanburð eftir málefnasviðum því að það fer eftir sviðum hvaða tegund lagasetningar er oftast notuð. Þannig er til dæmis algengast að notaðar séu reglugerðir í tengslum við landbúnað en tilskipanir varðandi umhverfismál.

Til eru aðrar rannsóknir þar sem reynt er að komast fyrir þessa skekkjuvalda. Í greiningu á Evrópuvæðingu franskra laga (frumlöggjöf), sem sett voru á tímabilinu 1986-2006, voru áhrif „bindandi evrópskra ákvarðana“ rannsökuð, það er að segja laga sem sett voru til að fullgilda alþjóðlega sáttmála, innleiða tilskipanir eða uppfylla dómsúrskurði Evrópudómstólsins. Í ljós kom að 13,3% allra gildandi laga í Frakklandi árið 2006 höfðu verið sett fyrir áhrif bindandi evrópskra ákvarðana (Brouard et al., 2007).

Enn lengra er gengið í þýskri rannsókn, þar sem skoðað er að hve miklu leyti þýsk lög eru mótuð af einhvers konar „evrópskum hvötum“ (e. European impulse) hvort sem þeir hafa bindandi áhrif eða ekki. Með því er átt við tilskipanir, reglugerðir, ákvarðanir ráðsins, dómsúrskurði Evrópudómstólsins, ábendingar, tilmæli og fleira. Sú rannsókn sýndi að 40% þýskra sambandslaga frá árunum 2002 til 2005 voru sett fyrir evrópsk áhrif sem voru ýmist bindandi eða ekki (Töller, 2008).

Það segir sig sjálft að hlutfall þeirra laga sem eiga uppruna sinn hjá ESB eykst til muna þegar evrópsk áhrif eru skilgreind á jafn víðan hátt og gert er í þýsku rannsókninni, eins og sést þegar tölurnar eru bornar saman. Á hinn bóginn eru niðurstöður þýsku og frönsku rannsóknanna ónákvæmar að því leyti að þær gera einungis grein fyrir áhrifum ESB á innlend lög en ekki reglugerðir (afleidda löggjöf) í löndunum tveimur. Þar að auki nær þýska rannsóknin aðeins til laga þýska sambandsríkisins (þ. Bund) en ekki til laga sem sett eru í sambandslöndunum (þ. Länder).

Af framansögðu má vera ljóst að mæling á hlutfalli þeirra laga aðildaríkja ESB sem koma frá sambandinu er ekki jafnauðvelt viðfangsefni og það gæti virst í fyrstu. Gæta þarf að því hvaða lög og reglur, í aðildarríkjunum annars vegar og ESB hins vegar, eru lagðar til grundvallar slíkum útreikningum áður en samanburður er gerður á milli aðildarríkja. Að síðustu þarf að taka tillit til þess að oft er munur á því við hvaða tímaeiningu er miðað (ár eða kjörtímabil annars vegar eða heildarlöggjöf í gildi á ákveðnum tímapunkti hins vegar). Hvað sem því líður er ljóst miðað við rannsóknirnar sem hér hafa verið nefndar að lítill fótur virðist fyrir þjóðsögunni um 80 prósentin þótt hún lifi góðu lífi.

Heimildir og mynd:

• Annette Elisabeth Töller, 2010: Measuring and Comparing the Europeanization of National Legislation: A Research Note. Journal of Common Market Studies.
• Annette Elisabeth Töller, 2008: Mythen und Methoden. Zur Messung der Europäisierung der Gesetzgebung des Deutschen Bundestages jenseits des 80-Prozent-Mythos. Zeitschrift für Parlamentsfragen, Vol. 39, No. 1.
• Blom-Hansen, J. and Christensen, J.G., 2004: Den Europaeiske forbindelse. Aarhus: Magtudredningen.
• Bovens, M. and Yesilkagit, K., 2004: The Impact of European Legislation on National Legislation in the Netherlands.
• Brouard, S., Costa, O. and Kerrouche, E., 2007: The Europeanization of French Lawmaking: Levels, Modes and Institutional Impact. Paper presented at APSA Conference, Chicago.
• Bovens, M. and Yesilkagit, K., 2004: The Impact of European Legislation on National Legislation in the Netherlands.
• Page, E., 1998: The Impact of European Legislation on British Public Policy Making: A Research Note. Public Administration, Vol. 76.